João Luís de Souza Pereira. Advogado. Mestre em Direito. Membro da Comissão de Direito Financeiro e Tributário do IAB. Professor convidado das pós-graduações da FGV/Direito Rio e do IAG/PUC-Rio.
A recente Instrução Normativa RFB nº 2.288/2025 endureceu as regras para a habilitação de créditos de tributos recolhidos indevidamente ou a maior com origem em títulos judiciais decorrentes de mandado de segurança coletivo.
Pelas novas regras, o deferimento da habilitação de crédito decorrente de mandado de segurança coletivo fica condicionado à comprovação de que: (i) o contribuinte substituído é filiado à associação ou integrante da categoria profissional, tendo a filiação ocorrido antes do trânsito em julgado da ação coletiva; (ii) substituto possuía objeto determinado e específico à época da impetração, não sendo permitida habilitação no caso de associação de “caráter genérico”; (iii) o substituído está localizado dentro da abrangência territorial do substituto e há pertinência temática entre sua atividade empresarial e o objeto social da entidade; (iv) o crédito habilitado refira-se a fatos geradores posteriores à filiação/associação ou ao ingresso na categoria; (v) em caso de execução coletiva em curso, prova de desistência homologada ou declaração de inexecução acompanhada de certidão comprovatória.
Alguns dos requisitos impostos à homologação são pertinentes, mas há outros que esbarram na jurisprudência formada até o momento em torno do mandado de segurança coletivo.
Indiscutivelmente, o mandado de segurança é uma poderosa ferramenta à disposição dos contribuintes nos embates contra o fisco.
O cabimento do mandado de segurança em matéria tributária decorre de previsão expressa do Código Tributário Nacional, notadamente do art. 151, IV, segundo o qual as medidas liminares em mandado de segurança suspendem a exigibilidade do crédito tributário.
Também é possível a impetração de mandado de segurança coletivo com o permissivo constitucional do art. 5º, LXX, “a” e “b” por partido político com representação no Congresso Nacional; organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados.
Em que pesem os precisos contornos constitucionais do mandado de segurança coletivo e as claras previsões da Lei nº 12.016/2009, há uso abusivo deste valioso remédio constitucional por entidades pouco preocupados com o rigor jurídico do instituto.
Exatamente por isso que a IN-RFB nº 2.288/2025 busca separar o joio do trigo.
Dispondo que a habilitação de crédito originário de mandado de segurança coletivo fica condicionada à comprovação de que “o contribuinte substituído é filiado à associação ou integrante da categoria profissional, tendo a filiação ocorrido antes do trânsito em julgado da ação coletiva”, a RFB escancara a litigiosidade face ao que ficou definido pelo STF na fixação do Tema nº 1.119 da Repercussão Geral, segundo o qual “É desnecessária a autorização expressa dos associados, a relação nominal destes, bem como a comprovação de filiação prévia, para a cobrança de valores pretéritos de título judicial decorrente de mandado de segurança coletivo impetrado por entidade associativa de caráter civil.”
Como se percebe da tese do Tema nº 1119, o STF ampliou em demasia a possibilidade de impetração de mandado de segurança coletivo ao afirmar que é desnecessária “a comprovação de filiação prévia para a cobrança de valores pretéritos de título judicial decorrente de mandado de segurança coletivo impetrado por entidade associativa de caráter civil”.
Em outras palavras, o STF deu um cheque em branco para entidades mal intencionadas que impetram mandados de segurança coletivos, obtêm provimento jurisdicional favorável e na sequência buscam “associados” para aderirem à causa.
Evidentemente, não foi esta a impetração coletiva concebida pelo legislador constituinte.
Mas dificilmente o Poder Judiciário decidirá em favor da RFB e contra texto expresso em precedente qualificado.
A RFB também não terá vida fácil para fazer valer o deferimento da habilitação à comprovação de que “substituto possuía objeto determinado e específico à época da impetração, não sendo permitida habilitação no caso de associação de ‘caráter genérico’”.
Isto porque, embora já tenha sido fixada tese neste sentido na compreensão do Tema nº 82[1] da Repercussão Geral, o próprio STF, no julgamento ARE 1.293.130[2] deixou claro que o Tema 82 é específico para as ações propostas pelo rito ordinário, não se aplicando, portanto, ao mandado de segurança coletivo.
Como se vê, a IN-RFB nº 2.288/2025 bota lenha numa fogueira acesa e com brasa forte, de modo que muita judicialização virá por aí.
[1] I – A previsão estatutária genérica não é suficiente para legitimar a atuação, em Juízo, de associações na defesa de direitos dos filiados, sendo indispensável autorização expressa, ainda que deliberada em assembleia, nos termos do artigo 5º, inciso XXI, da Constituição Federal; II – As balizas subjetivas do título judicial, formalizado em ação proposta por associação, são definidas pela representação no processo de conhecimento, limitada a execução aos associados apontados na inicial.
[2] RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. DIREITO RECONHECIDO EM MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO IMPETRADO POR ASSOCIAÇÃO. AÇÃO DE COBRANÇA DE VALORES PRETÉRITOS. CONTROVÉRSIA QUANTO À LEGITIMIDADE ATIVA. TEMAS 82 E 499 DA REPERCUSSÃO GERAL. INAPLICABILIDADE. SUBSTITUIÇÃO PROCESSUAL. DESNECESSIDADE DE AUTORIZAÇÃO EXPRESSA. PRECEDENTES. MULTIPLICIDADE DE RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. ENTENDIMENTO CONSOLIDADO NA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO.
(ARE 1293130 RG, Relator(a): MINISTRO PRESIDENTE, Tribunal Pleno, julgado em 17-12-2020, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-001 DIVULG 07-01-2021 PUBLIC 08-01-2021)