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ARTIGO DA SEMANA: Por que não estimular o contribuinte adimplente?

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João Luís de Souza Pereira

Advogado. Mestre em Direito.

Professor convidado da Pós-graduação da FGV Direito Rio

Professor convidado do IAG PUC-Rio

Desde o ano 2000, o país tem vivido experiências com leis que concedem parcelamentos especiais para devedores tributários.

O REFIS, instituído pela Lei nº 9.964/2000, ainda no governo FHC, foi o mais ousado programa de parcelamento concedido pela União. Naquela ocasião, puderam ser parcelados em condições excepcionalíssimas, tributos objeto de autos de infração, aqueles ainda não constituídos, os inscritos em dívida ativa e até mesmo os retidos e não recolhidos.

De lá para cá, sob denominações diversas, diferentes amplitudes e prazos de parcelamentos, assim como descontos variáveis, surgiram outros tantos programas de parcelamentos com condições mais vantajosa do que o chamado parcelamento convencional, com até 60 (sessenta) parcelas e sem qualquer desconto.

Os parcelamentos especiais e/ou excepcionais (REFIS, PAES, PAEX…) não se limitaram aos tributos federais.

Do ano 2000 para cá, diversos Estados e Municípios, através de leis ordinárias, também concederam condições especiais de parcelamento, seja ampliando prazos, seja com reduções de multas e/ou juros de mora.

Atualmente, as melhores condições de regularização de débitos aparecem sob a forma de transação tributária, instituída inicialmente por lei federal (Lei nº 13.988/2020), mas já adotada pelos demais entes da federação.

A transação, embora possuindo especificidades, nada mais do que um meio de concessão de parcelamento com prazos maiores e, eventualmente descontos, além de outras vantagens como a quitação parcial mediante a utilização de precatórios.

O fato é que, para cada norma concedendo condições especiais de parcelamento, surgem as críticas afirmando que tais normas acabam por privilegiar o mau pagador de tributos.

Embora o mau pagador, de fato, acabe obtendo melhores condições para pagar o que deve, os parcelamentos especiais/excepcionais e as transações também alcançam os contribuintes que, por motivos de ordem diversa (alta inadimplência, queda da atividade do setor, etc…), não conseguem pagar os tributos incidentes sobre sua atividade.

No entanto, como o país já acumulou bastante experiência na concessão de vantagens aos devedores, está na hora do Executivo e do Legislativo pensarem conceder bonificações ao bom pagador.

Numa rápida pesquisa sobre o tema, identifica-se o tímido bônus de adimplência fiscal, de que trata o art. 38, da Lei nº 10.637/2002, como única norma federal a prestigiar o pagador de tributos pontual e mesmo assim com um pequeno desconto de 1% da base de cálculo da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido, apenas aplicável às empresas tributadas pelo lucro real ou lucro presumido. E para os optantes do SIMPLES NACIONAL? E quanto às pessoas físicas?

Decididamente, o legislador federal pode ser mais criativo, concedendo, por exemplo, redução de alíquota no IRPF sobre o ganho de capital auferido pela pessoa física adimplente. Por que não conceder redução do adicional do IR para o bom pagador de tributos federais? 

No âmbito dos estados, há uma importante ferramenta para bonificar o contribuinte adimplente: o desconto na cota única do IPVA. Deste modo, o legislador estadual poderia restringir o desconto ao bom pagador ou conceder-lhe maior percentual de redução para o pagamento à vista.

O mesmo se aplica ao IPTU, na esfera municipal, mas nada impede que o legislador também conceda vantagens, tais como alíquotas reduzidas do ISS, para o contribuinte adimplente.

Como se vê, é hora de pensar num tratamento o mais adequado àqueles que, por um critério de Justiça amparado pelo princípio da igualdade, mantêm regularidade no pagamento de tributos e não sofreram lançamentos de ofício nos últimos cinco anos.

Iniciado julgamento no STF em que se discute a constitucionalidade de lei estadual que altera o momento do fato gerador do imposto para viabilizar a cobrança do tributo majorado no exercício seguinte ao de sua publicação

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07 de outubro de 2022 | ADI 5.282/PR | Plenário do STF

O Ministro André Mendonça – Relator –, acompanhado pelo Ministro Alexandre de Moraes e pela Ministra Cármen Lúcia, propôs a fixação das seguintes teses: “I – No caso de um tributo sujeito duplamente à anterioridade de exercício e à noventena, a lei que institui ou majora a imposição somente será eficaz, de um lado, no exercício financeiro seguinte ao de sua publicação e, de outro, após decorridos noventa dias da data de sua divulgação em meio oficial. Logo, a contar da publicação da lei, os prazos transcorrem simultaneamente, e não sucessivamente; II – Não há desvio de finalidade no caso de lei ordinária alterar o aspecto temporal do IPVA para viabilizar, a um só tempo, o respeito à garantia da anterioridade, inclusive nonagesimal, e viabilizar a tributação dos veículos automotores pela alíquota majorada no exercício financeiro seguinte ao da publicação desse diploma legal. Afinal, a finalidade da legislação é lícita e explícita; e III – O princípio da igualdade tributária não resta ofendido na hipótese de um veículo automotor novo submeter-se a alíquota distinta de IPVA em comparação a outro automóvel adquirido em anos anteriores no lapso referente aos 90 dias da noventena, em certo exercício financeiro. Sendo assim, pela própria sistemática de tributação do IPVA posta na legislação infraconstitucional, não se cuida de tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente”. O julgamento aguarda o voto dos demais Ministros.

Fonte: Sacha Calmon Misabel Derzi – Consultores & Advogados

O sistema tributário melhorou após 34 anos da Constituição de 1988?

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Dois assuntos se destacarão na semana que hoje se inicia: o resultado do primeiro turno das eleições, que infelizmente não será analisado neste texto, pois escrito antes do resultado, e a comemoração, no dia 5 de outubro, dos 34 anos de nossa Constituição, que comento sob o prisma tributário.

Na versão original do capítulo tributário de nossa Constituição, a União tinha competência para arrecadar impostos sobre (1) importação, (2) exportação, (3) renda, (4) IPI, (5) IOF, (6) ITR e (7) Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF). Também tinha competência para instituir taxas, contribuições de melhoria e empréstimos compulsórios, além de contribuições: sociais, de intervenção e no interesse de categorias profissionais.

Após 34 anos, constata-se que no âmbito da competência para a cobrança dos impostos pouco foi alterado, exceto: (a) a possibilidade de cobrança do ITR, que passou a ser permitia aos municípios (artigo 153, §4º, CF – EC 42/03), e (b) o IGF, que jamais foi implementado, a despeito de incontáveis projetos de lei em trâmite pelo Congresso.

Ainda no âmbito da União, não há nenhum registro relevante sobre contribuições de melhoria durante esse período, bem como sobre taxas, embora essas tenham sido cobradas em situações específicas, sem grande vulto. Houve uma experiência horrível durante o confisco do Plano Collor, que vários autores caracterizaram como empréstimo compulsório.

O problema na esfera federal ocorreu com as contribuições, que se multiplicaram e se transformaram em uma fonte de arrecadação originalmente impensável. Foram estabelecidas Cides (Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico), com múltiplas incidências setoriais; e as contribuições sociais foram amplamente disseminadas, destacando-se o vetusto Pis, ao qual foi aliada a Cofins (sucessora do anterior Finsocial). Originalmente tinham alíquotas baixas, que foram paulatinamente aumentadas, até que foram criadas as incidências não-cumulativas, com alíquotas escorchantes e sem nenhuma organicidade, que acabaram por dinamitar o sistema, invadindo o campo de tributação sobre o consumo, reservado aos estados. O foco era arrecadar sem compartilhar com estados e municípios, quebrando a estrutura de federalismo cooperativo inicialmente organizada — projeto tristemente exitoso, a despeito de ínfima parcela de uma das Cides ter passado a ser destinada aos estados e ao DF (artigo 160, III, CF — EC 44/04).

Outra contribuição social federal que foi muito impactada foi a previdenciária referente aos servidores públicos, que originalmente incidiria apenas sobre os servidores que estivessem na ativa e passou a incidir também sobre os proventos dos aposentados e pensionistas (artigo 149, §1º, CF — EC 41/03), o que alcançou todos os entes federados.

No que se refere à competência dos estados, a Constituição originalmente previa para os impostos: (1) ITCMD, (2) ICMS e (3) IPVA, além de (4) um esdrúxulo Adicional do IR federal. Previa também a possibilidade de cobrar taxas e contribuições de melhoria, além de contribuições previdenciárias de seus servidores.

No âmbito dos impostos estaduais, o primeiro a ser limado foi o inadequado Adicional do IR (EC 3/93), que não deixou saudades. Em compensação, o ICMS passou a ser objeto de diferentes movimentos aparentemente contraditórios. Por um lado, surgiu uma guerra fiscal com arrojada renúncia de receitas de ICMS, visando a atração de investimentos, o que gerou incontáveis ADIs, que passaram por diversas fases, desde a singela concessão de liminar seguida de revogação da norma atacada e a consequente perda de objeto da ação, até a manutenção da ADI, mesmo sendo revogada a norma. Ao fim e ao cabo, a guerra fiscal foi amplamente reduzida em razão da LC 160/17. Por outro lado, como contrapartida à renúncia fiscal, foi fortemente aumentado o ICMS sobre bens essenciais, como energia elétrica, combustíveis e comunicações, violando o princípio da essencialidade, nos quais a fiscalização ocorre com muito mais facilidade e a possibilidade de sonegação é baixíssima. Isso foi encerrado pelo STF em 2022, através do RE 714.139 (Tema 745 da Repercussão Geral), concedendo prazo até 2024 para que os estados reorganizassem suas finanças, o que foi literalmente atropelado pela LC 194/22, ao determinar que tal redução ocorresse de imediato, dinamitando as finanças estaduais e, por decorrência do desarranjo federativo-fiscal ocasionado, estiolando as finanças municipais. A consequência, ainda não sentida, é que a fiscalização estadual e municipal sobre as empresas será intensificada a partir do próximo ano.

Deve ainda ser destacado sobre o ICMS que a necessária desoneração das exportações permanece inconclusa, pois houve a vedação à cobrança desse imposto na exportação, mas não foi assegurada “a manutenção e o aproveitamento do montante do imposto cobrado nas operações e prestações anteriores (artigo 155, §2º, X, “a”, CF – EC 42/03), o que deve ser deliberado pelo STF, à míngua de deliberação dos estados.

No que se refere ao IPVA, o ponto de destaque é a decisão do STF (RE 134.509 e RE 255.111, ambos de 2002), desconsiderando a possibilidade de sua incidência sobre aeronaves e embarcações, o que merece ser reanalisado pela corte. 

Outro aspecto da tributação estadual a ser destacado é o uso abusivo das taxas, várias delas declaradas inconstitucionais, porém outras ultrapassando o crivo do STF, como ocorreu nas taxas minerárias. 

No âmbito dos municípios, a Constituição, em sua versão original, previa que eles poderiam cobrar os seguintes impostos: (1) IPTU, (2) ITBI, (3) IVVC — imposto sobre a venda a varejo de combustíveis líquidos e gasosos, exceto diesel, e (4) ISS), além de taxas e contribuições de melhoria.

O primeiro a ser cortado foi o IVVC (EC 3/93), o que revela o desacerto da tributação sobre os combustíveis na versão original da Constituição, pois o sistema de impostos únicos, previsto na Constituição anterior (1967/1969) deveria ter sido mantido, evitando assim diversos problemas também com o ICMS.

O destaque foi a criação de outra tributação esdrúxula, a CIP — Contribuição para o Custeio de Iluminação Pública (artigo 149-A, CF – EC 39/02), cujo enquadramento teórico permanece sendo objeto de acirradas discussões jurisprudenciais e acadêmicas. Isso trouxe consequências positivas por um lado, pois possibilitou que as cidades se tornassem mais iluminadas; porém com um aspecto negativo, uma vez que gerou empoçamento de recursos, uma vez que o montante arrecadado não pode ser usado em outra finalidade.

Em síntese: após 34 anos de vigência do sistema constitucional tributário, algumas alterações foram efetuadas, mas ele permanece íntegro e funcionando. Existem muitos problemas, sem dúvidas, mas não exatamente no âmbito constitucional, pois este sistema nos permitiu ser a sétima economia mundial em 2011, aspirando chegar à sexta posição; hoje estamos em 13º lugar. 

Essa constatação aponta para dois aspectos: (1) o grande problema não está no âmbito constitucional, mas no infraconstitucional, seja no legal, seja no infralegal. Estes âmbitos devem ser aperfeiçoados, com respeito à segurança jurídica dos envolvidos (contribuintes e entes federados). E (2) as atuais reformas constitucionais em debate visam criar outro sistema tributário, o que não é ruim em si, embora as propostas em curso sejam péssimas — para seu aproveitamento será necessária uma enorme cirurgia nos textos que tramitam no Congresso (PEC 45 e PEC 110).

Embora não conheça os resultados das eleições no momento em que este texto está sendo escrito, grande parte dos próximos governos já foram eleitos no domingo, 2/10/22. Temos nova composição na Câmara dos Deputados, em um terço do Senado e nas Assembleias Legislativas, e grande número de chefes do Poder Executivo foram eleitos no primeiro turno de votação. Esse grupo de pessoas, incumbentes da administração pública brasileira, terão muito a discutir e a fazer, inclusive no âmbito tributário. Espero que também sejam capazes de ouvir a sociedade na urgente tarefa de (re)organizar o Brasil, que é de todos nós.

Fernando Facury Scaff é professor titular de Direito Financeiro da Universidade de São Paulo (USP), advogado e sócio do escritório Silveira, Athias, Soriano de Mello, Bentes, Lobato & Scaff Advogados.

Revista Consultor Jurídico, 3 de outubro de 2022, 8h00

Iniciado julgamento no STF em que se discute a constitucionalidade de lei que cuida de isenção de IPVA em relação aos veículos objeto de arrendamento mercantil e utilizados no transporte de passageiros por taxista

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16 de setembro de 2022 | ADI 2.298/RS | Plenário do STF

O Ministro Nunes Marques – Relator –, acompanhado pelo Ministro Alexandre de Moraes, entendeu ser constitucional a Lei nº 11.461/2000, do Estado do Rio Grande do Sul, que adiciona os veículos adquiridos mediante contrato de arrendamento mercantil (leasing) e utilizados no transporte individual de passageiros, na categoria aluguel, prestado por permissionários, às hipóteses de isenção de IPVA. Segundo o Ministro, relativamente ao IPVA, o art. 155, § 6º, II da CF/1988, admite a adoção de alíquotas diferenciadas em função do tipo e do uso do veículo, critérios aptos a serem validamente considerados para promoção da igualdade fiscal. Assim, o benefício leva em conta, como critério diferenciador, a utilização dada ao bem arrendado, concretizando o princípio da igualdade relativamente aos permissionários de táxis que necessitem de financiamento para adquirir carro a ser usado na dinâmica da prestação do serviço. O julgamento aguarda o voto dos demais Ministros.

Fonte: Sacha Calmon Misabel Derzi – Consultores & Advogados

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