Por Fernando Facury Scaff

Todos já estão cansados de saber que existem duas PECs que buscam reformar o sistema de tributação do consumo no Brasil, a PEC 45 e a 110, que tem sido objeto de severas críticas por esmagadora parte da doutrina do Direito Tributário, várias das quais reverberei em diversos artigos aqui expostos.

O objetivo deste texto é diverso. Ao invés de criticar, sugerem-se algumas mudanças visando aperfeiçoar o projeto, que busca simplificar o sistema tributário nacional.

Inicialmente, é preciso ter um projeto. Hoje não se tem um projeto, mas duas PECs. É imprescindível que exista apenas um texto para análise, o que não existe, a despeito da enormidade de power points que são rotineiramente apresentados, mas que, muitas vezes, são desconexos e conflitantes com as duas PECs em tramitação.

Esse texto único, quando vier a ser apresentado, deve ser submetido às diversas comissões do Congresso, em cada Casa, a fim de que seja debatido não apenas com os parlamentares, mas com especialistas na matéria. Isso não substitui o que está sendo feito, que é debater diretamente com o grupo de trabalho que foi criado, coordenado pelo deputado Reginaldo Lopes (PT-MG), tendo por relator o deputado Aguinaldo Ribeiro (PP-PB), visando enviar o texto diretamente para votação no Plenário. Votação de textos complexos em Plenário equivale a um plebiscito, impedindo um debate parlamentar qualificado, o que não corresponde ao devido processo legal legislativo para a alteração da Constituição, ainda mais quando se trata de modificação que regulará a vida econômica do país por várias décadas. Teme-se pelo risco do “agora vai“, aprovando um texto de qualquer jeito e atropelando o debate qualificado, apenas para cumprir promessas políticas de campanha.

É também adequado que o Poder Executivo apresente cálculos precisosacerca do impacto financeiro nas diversas atividades econômicas que serão afetadas. Estimativas de impacto foram apresentadas por diversos segmentos econômicos (CNA, CNS, CNI, UFMG etc.) mas não são oficiais, decorrentes do proponente da reforma, o Poder Executivo. Sem essas demonstrações oficiais de impacto econômico-financeiro, qualquer reforma tributária será um salto no escuro.

Para respeitar o federalismo é importante que o texto único a ser apresentado assegure a participação dos entes federados em sua arrecadação direta. Para isso, é necessário que o IVA (ou IBS, como está sendo denominado), seja dual, isto é, seja composto de uma parcela a ser arrecadada com autonomia pela União e outra por cada estado da federação, sem esquecer que os municípios devem ter assegurado seu direito autônomo a uma parte dessas receitas. Como existe enorme diferença entre os municípios brasileiros, pode ser desenhado na proposta que os grandes municípios, com máquinas arrecadatórias eficazes (são poucos), tenham assegurado o recebimento de receitas próprias sobre o consumo, compartilhando alíquotas com os estados.

Nesse sentido, é de bom alvitre que existam algumas faixas de alíquotas disponíveis para serem utilizadas pelos entes federados — nunca mais do que quatro. Uma alíquota base, ladeada por duas menores e uma maior, pois haverá outro imposto, denominado de seletivo, para os bens supérfluos. Isso permitirá que sejam atendidos os bens ou serviços que sejam mais essenciais à população local — por exemplo, a tributação sobre o consumo do tacacá ou do chimarrão podem ser diferentes em cada estado, tributadas pelo sistema de IVA dual.

Como todos os tributos possuem uma finalidade extrafiscal, ao lado da arrecadatória, é importante que algumas atividades sejam preservadas, ou, até mesmo incentivadas. Um exemplo pode esclarecer: alguma espécie de crédito presumido pode vir a ser desenhado de modo a que mais empregosvenham a ser oferecidos ou preservados — o que pode vir a aliviar a enorme carga tributária hoje existente sobre a folha de salários. Nesse sentido, a reforma tributária deve ter os olhos voltados também para a nova economia, visando tratar adequadamente aspectos ambientais, tecnológicos e de inovação. 

Bem sei que a reforma tributária que hoje se discute é sobre o consumo, mas seria adequado ter uma espécie de plano de voo acerca das demais incidências: renda, propriedade e sobre a folha de salários, a qual está fora do radar governamental. Sem tal plano de voo não se saberá o que o governo vai propor para os demais tributos, e o debate sobre quem ganha e quem perde com a reforma tributária do consumo é combatida por diversos segmentos econômicos, pois se imagina que as perdas serão ainda maiores. Exemplo: o setor de serviços será substancialmente onerado com o IVA (ou IBS), e será sufocado se também advier a tributação sobre os dividendos; nessa hipótese, o IVA será a queda e o Imposto de Renda representará o coice! A incerteza acerca do plano de voo aumenta a rejeição a qualquer mudança. A experiência demonstra que cada governo, no máximo, consegue fazer passar apenas uma reforma tributária, o que reforça a necessidade de visualização do conjunto — ou, até mesmo, sua propositura de forma integral.

Por fim, para não tornar este texto muito longo, deve-se ter cautela para assegurar a direta e imediata devolução do tributo, como, por exemplo, para os exportadores; chega de exportar tributos embutidos na cadeia produtiva. Isso já é assegurado pelo atual sistema, mas não funciona. 

É comum ouvir os pais das PECs dizerem que estão em busca de sugestões para seu aperfeiçoamento. É o que está sendo feito. Espera-se que ouçam.

Fernando Facury Scaff é professor titular de Direito Financeiro da Universidade de São Paulo (USP), advogado e sócio do escritório Silveira, Athias, Soriano de Mello, Bentes, Lobato & Scaff Advogados.

Revista Consultor Jurídico, 1 de maio de 2023, 8h00