João Luís de Souza Pereira. Advogado. Mestre em Direito. Membro da Comissão de Direito Financeiro e Tributário do IAB. Professor convidado das pós-graduações da FGV/Direito Rio e do IAG/PUC-Rio.

A polêmica em torno do aumento do IOF a partir dos Decretos nº 12.466/2025, 12.467/2025 e 12.499/2025 envolve o Executivo, Legislativo e Judiciário.

A discussão a ser resolvida pelo Supremo Tribunal Federal em torno da sustação dos Decretos nº 12.466/2025, 12.467/2025 e 12.499/2025 pelo Decreto Legislativo nº 176/2025 impõe uma reflexão sobre a função dos tributos e o princípio da legalidade tributária.

Classificação dos tributos

O tributo, como todo e qualquer instituto jurídico, pode e merece ser classificado. A classificação dos tributos é uma atividade que permite entender melhor o Sistema Tributário Nacional, ou seja, cada um dos tributos cuja instituição é autorizada pela Constituição Federal.

Os tributos podem ser classificados de acordo com vários critérios.

Um critério importante para classificar os tributos é quanto à função, vale dizer, relativamente ao papel desempenhado por determinado tributo.

Por este critério, os tributos podem ser classificados como fiscais, parafiscais e extrafiscais.

Na função fiscal estão compreendidos os tributos eminentemente arrecadatórios, aqueles cuja função principal é gerar recursos para o Orçamento da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios.

Os tributos parafiscais geram receita para o parafisco, isto é, para o orçamento de entidades que exercem função pública e de apoio ao Poder Público. São exemplos de contribuições parafiscais os tributos devidos aos Conselhos de Regulamentação e Fiscalização de determinadas profissões e atividades (CRA, CRC, etc…). Portanto, tributos parafiscais têm como principal característica o fato de serem destinados a entidades diversas daquelas que os instituiu, visto que os órgãos do parafisco não são dotados de competência tributária.

Tradicionalmente, tributos extrafiscais eram aqueles cuja função principal era servir ao Poder Executivo como um instrumento de política econômica. Assim, além de reduzir ou aumentar a taxa de juros, por exemplo, o Presidente da República poderia, manejando alguns tributos, fazer determinadas intervenções na economia. Ao invés de intervir no câmbio, pode-se aumentar ou reduzir o imposto de importação e, assim, influenciar no estoque de divisas. 

Atualmente, porém, a extrafiscalidade adquiriu uma conotação mais ampla, de modo a identificar a utilização de tributos para estimular ou desestimular determinada conduta das pessoas. Desta forma, qualquer tributo poderá, num determinado momento, adquirir a função extrafiscal. 

O IOF é exemplo clássico de tributo extrafiscal ou regulatório. Mas a questão que tem passado despercebida é que, à luz do STF, esta função do imposto não é exclusiva, mas preponderante.

No julgamento do RE 590.186, que resultou na fixação de tese para o Tema 104, o relator, Min. Cristiano Zanin, deixou claro que “a Constituição não impõe, como elemento legitimador do imposto em si, sua função extrafiscal. Pelo contrário, a doutrina reconhece que a classificação dos tributos em extrafiscais ou arrecadatórios se dá pela preponderância da função, não pela exclusividade”.

Princípio da Legalidade

Os entes da federação devem observar as Limitações Constitucionais ao Pode de Tributar, nas quais está o princípio da legalidade tributária.

De acordo com o art. 150, I, da Constituição, nenhum tributo será exigido ou aumentado sem que lei o estabeleça. Isto quer dizer que o aumento e a instituição de tributos estão sujeitos à reserva legal. Somente lei, em sentido formal, que tenha tramitado pelo Poder Legislativo, pode instituir ou aumentar tributos. Em regra, os atos normativos do Poder Executivo (decretos, portarias, instruções normativas…) não se prestam para aumentar ou instituir tributos. 

O princípio da legalidade está ligado à idéia de consentimento. Desde o reinado de João Sem Terra, na Inglaterra, os financiadores do Estado impuseram limites ao pagamento de tributos, subordinando as exações à prévia deliberação dos “contribuintes”. 

Se os tributos são devidos por toda a sociedade para o financiamento do Estado – que utiliza estes recursos em benefício de todos – nada mais justo do que deixar a própria sociedade deliberar sobre quanto será necessário para o financiamento do Estado. Como nas democracias o poder do povo é exercido através de seus representantes regularmente eleitos, cabe ao Poder Legislativo a tarefa de elaborar as leis tributárias.

No caso específico do Direito Brasileiro, além da Constituição consagrar o princípio da legalidade, o artigo 97 do Código Tributário Nacional explicita as matérias reservadas à lei.

Decisões do Supremo Tribunal Federal já afirmavam ser desnecessária a utilização de lei para ajustar bases de cálculo, alíquota e prestações de parcelamento de tributo (IPTU) – desde que nos limites da variação de índice nacional de medição da inflação. Esta, aliás, é a posição do Superior Tribunal de Justiça assentada na Súmula nº 160: “É defeso, ao município, atualizar o IPTU, mediante decreto, em percentual superior ao índice oficial de correção monetária.”

O STF também já afastou a necessidade de lei para a fixação de prazo de vencimento do ICMS (RE 253.395/SP): “Não se compreendendo no campo reservado à lei a definição de vencimento das obrigações tributárias, legítimo o Decreto nº 33.386/92, que modificou a data de vencimento do ICMS. Improcedência da alegação de infringência ao princípio da vedação de delegação legislativa”.

Extrafiscalidade e legalidade

O princípio da legalidade possui exceções previstas no próprio Texto Constitucional. O artigo 153, § 1º, da Constituição dispõe que “É facultado ao Poder Executivo, atendidas as condições e os limites estabelecidos em lei, alterar as alíquotas dos impostos enumerados nos incisos I, II, IV e V.”

Ou seja, a Constituição admite que as alíquotas – tão somente as alíquotas – do Imposto de Importação, do Imposto de Exportação, do IPI e do IOF sejam alteradas por norma infralegal, dentro dos limites e condições previstos em lei. 

Isto quer dizer que em relação a estes impostos o princípio da legalidade fica flexibilizado, admitindo-se a majoração das alíquotas por ato do Poder Executivo.

No caso específico do IOF, o artigo 1º, caput, da Lei nº 8.894/94, dispõe que o imposto “será cobrado à alíquota máxima de 1,5% ao dia, sobre o valor das operações de crédito e relativos a títulos e valores mobiliários.” 

O art. 1º, §1º, da Lei nº 8.894/94 prevê que “No caso de operações envolvendo contratos derivativos, a alíquota máxima é de 25% (vinte e cinco por cento) sobre o valor da operação” e o § 2^o deixa claro que “O Poder Executivo, obedecidos os limites máximos fixados neste artigo, poderá alterar as alíquotas tendo em vista os objetivos das políticas monetária e fiscal”.

Como se vê, a discussão acerca da constitucionalidade dos aumentos do IOF levados a cabo pelos decretos presidenciais não está na função extrafiscal do imposto. Tampouco existe motivo para invocar eventual excesso do poder regulamentar do Poder Executivo.

A solução da controvérsia está na definição do que se deve entender “por objetivos das políticas monetária e fiscal”.

Caso o STF entenda que a justificativa para os aumentos do IOF tem respaldo em objetivos de política monetária e fiscal, os Decretos nº 12.466/2025, 12.467/2025 e 12.499/2025 terão observado o art. 153, §1º, da Constituição. Concluindo de forma diversa, não terá ocorrido nenhum excesso do poder regulamentar e a inconstitucionalidade estará no Decreto Legislativo nº 176/2025.

A conferir…